COP21 : Où en sont les pays ?

En décembre 2015, la Conférence Paris Climat (COP21) réunira les 195 États membres de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CNUCC) signée en 1992 : elle vise à obtenir un accord international permettent de contenir les changements climatiques, dans la limite d’un réchauffement de 2°C d’ici 2100. Pour répondre à cet objectif collectif et préparer le texte de négociation, chaque Etat doit soumettre une contribution nationale (INDC, pour Intended Nationally Determined Contribution).

Pour élaborer un accord, les Etats soumettent chacun leur contribution

Le système des contributions, décidé en 2013, représente un changement important dans la logique des négociations internationales : la notion de contributions remplace celle d’engagements, jugée trop contraignante. Le processus de négociation du « haut vers le bas » proposait des engagements selon des règles précises et universelles ; le travail du « bas vers le haut » repose sur la contribution de chaque pays, telle qu’il la détermine, sans contrainte extérieure, dans le cadre de règles de base communes.

Les contributions présentent les actions nationales volontaires qu’un pays est disposé à engager pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre et les règles qui permettront de contrôler les efforts entrepris.

Ces INDC ne constituent pas le dernier mot des pays, mais une étape d’un processus de négociations dynamique, une base pour ensuite augmenter collectivement le niveau d’ambition. Chaque pays devant soumettre sa propre contribution, ce système permet aussi l’appropriation, ne serait-ce qu’à minima, de l’agenda climatique par tous les États.

34 pays ont aujourd’hui remis leur contribution

Alors que les pays en mesure de le faire étaient invités à remettre leur contribution à l’ONU avant le 31 mars 2015, celles des pays en développement sont attendues jusqu’à l’automne. 34 pays ont ainsi soumis leurs contributions.

• La Suisse a présenté sa contribution officielle en premier : elle annonce vouloir réduire de 50% ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2030, par une réduction de 30% au plan national et de 20% par des projets de compensation à l’étranger.
• Les 28 Etats de l’Union Européenne, conformément au paquet Energie Climat 2030 voté en 2014 se sont engagés à réduire de 40%, au niveau domestique, les émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990, bien que certaines modalités de mise en œuvre restent à préciser.
• La Norvège, pays pétrolier, s’est également engagée à réduire ses émissions d’au moins 40% d’ici 2030, bien que la prise en compte de la capture du CO2 par les forêts, nombreuses sur son territoire, facilite l’atteinte de cet objectif, amoindrissant ainsi sa portée.
• La Russie annonce réduire, par rapport à 1990, ses émissions de 25% à 30% d’ici 2030. Cet objectif s’appuie essentiellement sur la gestion des forêts et des règles de comptabilité des émissions floues, et ne révèle aucun changement dans le modèle énergétique russe à plus long terme.
• Les États-Unis, deuxième émetteur mondial, conformément à l’annonce faite conjointement avec la Chine en novembre 2014, envisagent de réduire leurs rejets de gaz à effet de serre de 26 à 28% d’ici à 2025, par rapport à 2005. Il s’agit d’une offre crédible car elle pourra être mise en application sans le vote du Congrès américain, aujourd’hui opposé à l’administration Obama.
• Le Mexique, premier pays en développement à remettre une contribution, vise un pic d’émissions en 2026 et une réduction de 22% des gaz à effet de serre d’ici 2030 par rapport à l’évolution actuelle envisagée depuis 2013. Elle présente des mesures d’adaptation détaillées et précise qu’en bénéficiant d’aides financières ou des transferts technologiques suffisants, cette réduction pourrait atteindre 36%.
• Le Gabon, premier pays africain à afficher ses engagements climatiques, entend réduire ses émissions d’au moins 50% par rapport à l’évolution prévue en cas de politique inchangée. Le pays présente les mesures pour les maitriser et une stratégie d’adaptation, notamment concernant son littoral, particulièrement exposé à la montée des eaux.

Les contributions de ces pays en développement révèlent leur implication dans la lutte contre le changement climatique, alors qu’ils n’étaient pas soumis au système de réduction d’émission du protocole de Kyoto. Les clivages entre pays développés et en développement se trouvent légèrement modifiés, le Mexique ayant par exemple appelé tous les pays à abonder le Fonds Vert, auquel il a apporté 10 millions de dollars.

Les pays développés se sont engagés à aider ceux en développement qui, faute de moyens techniques, financiers ou humains, auraient des difficultés à présenter une contribution : la France a ainsi débloqué 3,5 millions d’euros pour aider une vingtaine de pays (dont les îles Fidji).

De nombreuses contributions sont encore inconnues et l’agrégation finale risque d’être difficile

De grands pays émetteurs, comme la Chine, l’Australie, le Japon, l’Inde, le Canada ou le Brésil, ont reporté leur soumission à une date ultérieure. Pourtant essentielles pour la progression des négociations d’ici décembre, beaucoup de contributions sont encore inconnues. Les ONG, en plus de juger ces contributions insuffisamment ambitieuses, regrettent ce retard, qui nuit à la dynamique de négociations, en n’incitant pas les pays à comparer leurs engagements et à les rehausser.

Pour mesurer l’écart entre les intentions soumises et les réalisations nécessaires pour atteindre l’objectif d’une hausse maximale de 2°C, les contributions seront agrégées avant novembre 2015. Cette synthèse, tardive, est rendue d’autant plus complexe par la disparité des contributions soumises, en termes de forme et de contenu. Certaines proposent une réduction d’émissions en valeur absolue par rapport à une année de référence, d’autres en valeur relative par rapport au scénario envisagé si aucune mesure n’était prise. Les gaz et les secteurs économiques visés et la comptabilisation ou non des puits carbone varient également, tout comme les moyens de réduction et d’évaluation proposés.

Ce manque de lisibilité des intentions nationales freine l’élaboration d’un accord suffisamment ambitieux : les intentions des grands émetteurs sont très attendues et détermineront en partie l’avancée des prochains travaux préparatoires à la COP21, en juin 2015 à Bonn.