L’articulation des politiques climat-énergie

Une articulation complexe

Le Plan Climat Energie de Paris doit être articulé avec différentes politiques locales, adoptées par la Ville de Paris, par la Région Île-de-France ou en cours d’élaboration par la Métropole du Grand Paris.

Cette articulation entre les différents documents et entre les différents échelons territoriaux est complexe. D’autant plus que ces trois dernières années, l’adoption d’une réforme territoriale a sensiblement modifié les règles du jeu. La Métropole du Grand Paris a notamment été créée au 1^er janvier 2016 et les compétences des différents échelons de collectivités locales ont été réorganisées dans un objectif de simplification et d’économies dans les dépenses publiques.

C’est la raison pour laquelle l’Agence Parisienne du Climat a réalisé un schéma à jour des réformes récentes, illustrant les différentes politiques climatiques adoptées et en voie d’adoption par les différents échelons administrant le territoire parisien, ainsi que leurs liens de compatibilité.

La liste de ces documents n’est pas exhaustive ; nous avons choisi d’y faire figurer les documents :

• Traitant directement de la politique « climat-énergie » (plans climat, schéma régional climat air énergie, …),
• D’urbanisme et d’aménagement,
• Liés au transport
• Liés à la qualité de l’air
• Liés à l’habitat.

Attention, ces documents et leurs liens juridiques vont évoluer au gré des modifications législatives futures et de l’évolution des politiques mises en place par les différentes collectivités. Ce schéma est donc une photographie temporaire, amené à évoluer dans les mois voire années à venir. L’APC poursuivra son travail de décryptage dans ce sens.

Les clés pour comprendre le schéma

Qu’est-ce que la Métropole du Grand Paris ?

Un nouveau niveau d’administration territoriale a été créé au 1^er Janvier 2016 : la Métropole du Grand Paris (MGP). La Métropole n’est pas une collectivité à part entière, c’est un « établissement public » qui fait partie du bloc communal. Les élus qui siègent au Conseil métropolitain ont été choisis parmi les conseillers municipaux, élus lors des élections municipales.

L’objectif de la Métropole du Grand Paris est de permettre une harmonisation de certaines politiques au-delà des frontières entre les différentes communes qui composent l’agglomération parisienne. En effet, certaines questions comme la lutte contre le changement climatique, la qualité de l’air, ou la politique du logement nécessitent une coordination entre communes.

La spécificité de la Métropole du Grand Paris par rapport aux autres métropoles françaises réside dans le fait qu’il existe un double niveau d’intercommunalité :

• La MGP, Établissement public de coopération intercommunal
• Les 12 Territoires du Grand Paris, soit 11 Établissements publics territoriaux et la Ville de Paris

Les deux niveaux d’intercommunalité sont chacun tenus d’adopter un Plan climat, ceux des Territoires ont une obligation de compatibilité avec le Plan climat métropolitain.

Schémas régionaux, Schémas directeurs, Plans climat : de quoi parle-t-on ?

La lutte contre le changement climatique nécessite l’action complémentaire des différents niveaux de collectivités territoriales. Chaque niveau ayant ses spécificités en termes de compétences, les documents adoptés par les communes, les intercommunalités et les Régions sont différents.

Les Plans climat

Un plan climat est à la fois un document stratégique et un plan d’action visant à lutter contre le changement climatique. Il est élaboré en concertation avec les acteurs du territoire (citoyens, associations, entreprises, universités,…) et est organisé en différentes thématiques correspondant aux catégories d’émissions de gaz à effet de serre du territoire : bâtiments, transports, déchets, tertiaire… Les mesures figurant dans un plan climat ne sont pas juridiquement opposables ; c’est la raison pour laquelle les documents contraignants (par exemple le PLU)  adoptés par la collectivité doivent prendre en compte les dispositions du plan climat.

Les Schémas Régionaux

Du fait de la taille de leur territoire, les Régions sont des interfaces privilégiées entre les niveaux local et national. C’est la raison pour laquelle l’Etat élabore conjointement avec elles les « schémas régionaux ». Ces documents sont des cadres stratégiques visant à coordonner et à mobiliser les différentes collectivités territoriales. Par exemple :

• Le Schéma régional climat air énergie dresse ainsi un diagnostic territorial et définit des objectifs et des orientations en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de développement des énergies renouvelables, d’adaptation aux changements climatiques et de lutte contre la pollution atmosphérique.

• Le Schéma directeur de la Région Île-de-France définit les orientations régionales dans le domaine de l’urbanisme. Tous les documents d’urbanisme locaux issus des collectivités d’Île-de-France doivent lui être compatibles.  

Les rapports entre les différents documents

Les politiques locales d’aménagement sont constituées par différents documents, généraux ou sectoriels, adoptés à différents échelons (régional, intercommunal, communal). Le principe « d’opposabilité » gère leurs relations respectives. Il est composé de trois niveaux, du plus contraignant au moins contraignant :

• La relation de conformité est la plus contraignante, elle implique une retranscription à l’identique de la règle. Par exemple, un permis de construire doit être conforme au Plan local d’urbanisme.
• La relation de compatibilité est intermédiaire, il s’agit d’une « non-contrariété ». Cela signifie par exemple que le PLU ne doit pas être contraire aux orientations définies par le SCOT.
• La relation de prise en compte est la moins contraignante : il s’agit si possible de prendre en considération les orientations générales d’un document. Cette relation de prise en compte existe généralement entre les documents d’urbanisme (PLU, SCOT) et les normes connexes (Plan climat, Schéma régional de l’habitat et de l’hébergement…).

Pour permettre cette relation de compatibilité, les documents d’urbanisme adoptés aux échelles supérieures, comme le SCOT ou le SRCAE, définissent des orientations générales. En cela, ils sont qualifiés de « prospectifs ». Le PLU revêt en revanche un caractère obligatoire.

Action publique locale : pourquoi cette complexité ?

D’une part, un territoire relève de différents niveaux d’administration. Par exemple, le territoire de Paris est administré par :

• La Ville de Paris, qui joue le rôle de commune et de département ;
• La Métropole du Grand Paris, qui a été créée le 1^er Janvier 2016 ;
• La Région Île-de-France ;
• L’Etat, à travers la Préfecture de Région qui est chargée de mettre en œuvre au niveau local les politiques adoptées au niveau national.

Les collectivités territoriales, telles que la Ville de Paris ou la Région Île-de-France, sont libres d’agir dans la limite des compétences qui leur sont autorisées par la loi : c’est le principe constitutionnel de « libre administration ». La Constitution précise aussi qu’une collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre. Par exemple, la Région Île-de-France n’a pas le droit d’empêcher à la Ville de Paris de fermer certaines de ses rues à la circulation le week-end.

Mais d’autre part, ces collectivités territoriales ont des compétences qui, pour certaines, se recoupent. Les politiques de lutte contre le changement climatique font ainsi appel à des compétences dans de nombreux domaines (transport, aménagement, traitement des déchets, logement et habitat…) qui sont exercées par différents niveaux de collectivités et parfois de manière simultanée. La loi Grenelle 2 obligeait par exemple toutes les collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants à adopter un Plan climat énergie territorial (PCET). La dernière réforme territoriale a tenté d’apporter une simplification en limitant l’adoption des Plans climat aux intercommunalités de plus de 20 000 habitants.